“十四五”時期是中國肉牛牦牛產業(yè)加快發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期。如何高質量推進肉牛牦牛產業(yè)發(fā)展，從而有效緩解和解決國內牛肉剛性需求與市場供給不足的突出矛盾問題依然是“十四五”時期中國肉牛牦牛產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求需重點研究解決的關鍵問題。按照體系辦公室關于開展產業(yè)需求調研、預制“十四五”體系任務的通知要求，產業(yè)經濟研究室會同崗位專家和有關綜合試驗站，結合我國肉牛產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和產業(yè)發(fā)展趨勢、特點，對“十四五”期間我國肉牛牦牛產業(yè)需求進行了深度調研，調研內容覆蓋了全國肉牛牦牛養(yǎng)殖場/戶、肉牛加工企業(yè)、主產縣和肉牛主產省，通過全國27個綜合試驗站的調研提綱和問卷調查，凝練形成“十四五”時期中國肉牛牦牛產業(yè)需求調研報告。
一、“十四五”時期肉牛產業(yè)需求調研基本情況
本次調研依托國家肉牛牦牛產業(yè)技術體系6個功能研究室和分布在23個省(區(qū))的27個綜合試驗站對全國肉牛產業(yè)進行調研、數據資料搜集和形勢分析研判，通過對我國肉牛產業(yè)整體發(fā)展情況及存在問題、不同主體需求等展開摸底調查，旨在發(fā)掘我國肉牛產業(yè)發(fā)展瓶頸，探索“十四五”發(fā)展關鍵舉措和政策需求。由于時間緊迫，全體人員高度重視并積極響應，主要需求調研結果見表1。
表1 “十四五”期間我國肉牛牦牛產業(yè)需求
二、我國肉牛牦牛產業(yè)發(fā)展面臨的關鍵問題
（1）我國牛肉供求矛盾日益突出，進口量急劇增長，需強化國內供給保障能力。近年來我國牛肉需求量不斷增加，然而中國牛肉產業(yè)供給乏力，國內牛肉供給的增長速度不及需求的增加速度，需求和供給差額越來越大。中國牛肉消費量已經由2009年的620多萬噸增長到2020年的近950多萬噸，年均增長率為3.8%。但中國牛肉產量僅由513.1萬噸增長為672萬噸，年均增長率只有0.6%。自2012年以后，中國牛肉缺口逐年拉大，牛肉自給率近年來下降更為明顯，已經由2009年的101%下降為2020年88.2%。2012年，中國牛肉產量615萬噸，中國牛肉需求量625萬噸，需求差額10萬噸；到2020年，中國牛肉供需差額已經達到278.2萬噸。從表2可以看出，我國牛肉供求缺口已經達到了國內供給水平的2/5以上，自給能力顯著下滑。
表2 中國牛肉產銷情況（2009-2020）
Source: http://worldfood.apionet.or.jp
根據產業(yè)經濟研究預測，隨著中國居民收入的增加、生活水平提高，我國牛肉消費量將進一步加快增長。未來十年將增加360萬噸～760萬噸左右，將達到世界可進口量的50%～80%，已很難通過國際市場進口有效解決。因此，為保障中國牛肉產品的有效供給，“十四五”期間重點提高國內牛肉供給能力，已經成為我國肉牛牦牛產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求的重中之重。按照農業(yè)農村部最新發(fā)布的《推進肉牛肉羊生產發(fā)展五年行動方案》要求，到2025年牛肉自給率保持在85%左右，產量穩(wěn)定在680萬噸,規(guī)模養(yǎng)殖比重達到30%，即需要統(tǒng)籌牧區(qū)、農區(qū)、南方草山草坡地區(qū)肉牛生產，挖掘區(qū)域增產潛力；更需要加快轉變肉牛生產方式，圍繞增加基礎母畜產能、推進品種改良、擴大飼草料供給、發(fā)展適度規(guī)模養(yǎng)殖、加強重大動物疫病防控；需要壓實地方責任，加大政策支持，強化科技支撐，不斷提升牛肉綜合生產能力、供應保障能力和市場競爭力。
（2）牛源不足和效益低依然制約著肉牛牦牛產業(yè)發(fā)展的基礎。根據全國27個綜合試驗站調查結果，80%以上區(qū)域顯示存在牛源不足、肉牛產業(yè)經營效益低的問題。牛源是肉牛產業(yè)發(fā)展基礎，牛源不足是導致肉牛產業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因。其次，由于母牛繁殖率低和母牛肉牛養(yǎng)殖成本增加以及利潤下降也制約著肉牛牦牛養(yǎng)殖戶的生產積極性，不利于肉牛牦牛養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展壯大。如何保障一年一胎和提高肉牛養(yǎng)殖業(yè)效益是提高肉牛養(yǎng)殖戶積極性和夯實肉牛產業(yè)發(fā)展基礎的關鍵環(huán)節(jié)。國外大多要經過幾十年甚至上百年的嚴格育種工作而形成自己主打的優(yōu)良肉牛品種，并且每個品種都有其突出的特點和最適宜的生存環(huán)境。但目前中國肉牛良種化程度仍然偏低，改良肉牛比例不及50%，且部分地區(qū)由于管理不善，出現(xiàn)引種退化的現(xiàn)象。中國地方黃牛品種資源豐富，經多年探索努力，中國肉牛業(yè)在育種領域取得了一定成效，通過國家鑒定成功培育的專門化肉牛品種已達4個，包括：夏南牛、延黃牛、遼育白牛、云嶺牛，但這些培育新品種的市場優(yōu)勢尚未充分體現(xiàn)，難以滿足國內對于優(yōu)質肉牛生產及消費需要。為了追求短期的高產量，大量雜交改良，造成全國牛品種混雜，各種地方品種、引進品種、乳肉兼用品種、引進品種與地方品種的雜交后代充斥著肉牛市場，導致牛肉檔次提升難度加大。因此，我國良種繁育制種體系和聯(lián)合育種機制需要進一步完善和提升。
目前，中國肉牛養(yǎng)殖仍以小規(guī)模為主，養(yǎng)殖管理方式落后，肉牛生產效率和質量安全需要進一步提升。盡管我國肉牛養(yǎng)殖規(guī)?；讲粩嗵岣?，但小規(guī)模養(yǎng)殖戶仍然是肉牛供給的主體，其飼養(yǎng)水平較低，防疫意識較差，直接影響著牛肉的生產效率和質量。小規(guī)模散戶因缺乏技術和管理人才，主要以傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式為主，導致肉牛生長狀況不良，養(yǎng)殖效益低，目前中國肉牛平均胴體重僅相當于世界平均水平的70%。此外，由于大多數小規(guī)模養(yǎng)殖戶質量安全意識較差。牛舍簡陋設計不合理，缺少水源凈化設置和排污設備。同時，肉牛養(yǎng)殖還存在違規(guī)使用禁用藥物、淘汰藥物等問題。2009年以來，中國肉牛養(yǎng)殖效益下滑，導致牛源短缺問題日益突出，已經成為制約肉牛產業(yè)發(fā)展的關鍵問題之一。隨著肉牛養(yǎng)殖成本的顯著上升，肉牛養(yǎng)殖收益空間進一步縮小，導致中國肉牛產業(yè)價格與非價格競爭力都處于競爭劣勢地位。面對國際低價格牛肉大量進口咄咄逼人的態(tài)勢，提高肉牛養(yǎng)殖效益、降低肉牛養(yǎng)殖成本，是穩(wěn)定中國肉牛養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的有效途徑。
（3）信貸資金嚴重不足和利率高限制著肉牛牦牛產業(yè)發(fā)展壯大。根據調查結果，70%以上養(yǎng)殖戶（場）反映資金缺乏和信貸利率高等問題制約著肉牛產業(yè)的發(fā)展。由于肉牛產業(yè)缺乏合適的抵押品，加之養(yǎng)殖周期長、風險高而利潤低，造成肉牛產業(yè)信貸抑制問題非常突出。促進肉牛產業(yè)發(fā)展，加大肉牛牦牛產業(yè)融資支持和探索肉牛牦牛產業(yè)融資渠道和解決肉牛牦牛產業(yè)融資難、融資貴的問題是制約肉牛產業(yè)進一步發(fā)展壯大的關鍵問題。尤其在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，缺少資金是飼養(yǎng)10頭以上規(guī)模養(yǎng)殖戶（場）面臨的最主要問題，資金短缺已經成為限制肉牛養(yǎng)殖規(guī)模發(fā)展的重要原因之一。（4）加工業(yè)產能過剩與品牌增值幅度低等問題依然突出。根據對龍頭加工企業(yè)的調查，規(guī)模以上肉牛加工企業(yè)達產率不到30%。而且肉牛加工業(yè)低層次、低質量化和低效益競爭問題突出，難以起到對肉牛產業(yè)引領和帶動作用，屠宰加工環(huán)節(jié)整體效益低下甚至面臨虧損。目前，我國肉牛加工業(yè)在塑造現(xiàn)代肉牛加工龍頭企業(yè)、淘汰落后產能方面，政策力度不足，導致加工企業(yè)低水平過度競爭突出，盈利水平低，品牌增值幅度低，競爭力弱。屠宰加工企業(yè)盲目上馬、產能過剩是肉牛存欄量減少的間接原因。市場對牛肉的需求隨著消費者收入的增加而不斷擴大，大量屠宰、加工企業(yè)進入肉牛產業(yè)帶動了肉牛產業(yè)發(fā)展的同時，也產生了較大的負面影響。部分企業(yè)的盲目上馬造成產能過剩、經營效益低下。
三、存在問題的原因分析
（1）牛肉供給不足而需求旺盛是導致國內牛肉供求矛盾日益突出的主要原因。首先，隨著國內居民收入水平的上升，消費需求持續(xù)增長。一方面由于人均消費量快速增長，另一方面農村人口向城鎮(zhèn)人口轉移，也進一步推動了牛肉消費增長。而從供給方面看，由于我國肉牛產業(yè)脫胎于役用產業(yè)，專業(yè)化水平、科技水平和整體質量都較低，政策支持力度小，整體發(fā)展水平低，供給增長趨緩。加之，近年來肉牛生產成本快速增長、加之國際市場沖擊導致肉牛生產效益低，導致肉牛養(yǎng)殖戶大量退出肉牛養(yǎng)殖業(yè)進一步影響了肉牛供給能力。
（2）補貼不足和養(yǎng)殖戶退出是導致肉牛產業(yè)緩慢發(fā)展的關鍵原因。作為弱質產業(yè)，加大肉牛產業(yè)的補貼力度也是主要發(fā)達國家普遍采用的關鍵政策工具。由于我國政府政策核心主要在糧食和生豬安全供給問題，肉牛產業(yè)多年來一直未能得到足夠的補貼支持。由于役用牛退出和機械替代，隨著肉牛養(yǎng)殖效益下滑導致大量養(yǎng)殖戶紛紛退出了肉牛養(yǎng)殖業(yè)，直接動搖了肉牛產業(yè)發(fā)展基礎。近年來，盡管我國肉牛養(yǎng)殖規(guī)模化水平不斷提高，但小規(guī)模養(yǎng)殖戶仍然是肉牛供給的主體，其飼養(yǎng)水平較低，防疫意識較差，直接影響著牛肉的生產效率和質量。小規(guī)模散戶因缺乏技術和管理人才，主要以傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式為主，導致肉牛生長狀況不良，養(yǎng)殖效益低，目前中國肉牛平均胴體重僅相當于世界平均水平的70%。為了保護生態(tài)環(huán)境，自20世紀90年代末實施“封山禁牧”政策以來，全國已有25個省（自治區(qū)、直轄市）980個縣市全部或部分實施了封山禁牧政策。但是，母牛的生理特性決定了其飼養(yǎng)過程中不能完全舍飼，需要一定的放牧空間，否則將嚴重影響母牛繁殖率。母牛養(yǎng)殖戶缺少適宜的飼養(yǎng)環(huán)境，增加了養(yǎng)殖成本，導致母牛存欄大幅度下滑。（3）以質押和聯(lián)保為基礎的信貸體系難以滿足高投資、長周期和高風險肉牛產業(yè)發(fā)展需求是限制肉牛產業(yè)發(fā)展關鍵制約因素。探索適宜于肉牛產業(yè)特點的信貸政策和信貸產品產能更好地滿足肉牛產業(yè)信貸資金需求。肉牛養(yǎng)殖戶/場信貸供給和信貸需求能力不匹配的問題，也是制約著肉牛產業(yè)發(fā)展的關鍵因素。缺乏合適的抵押產品和以小農戶聯(lián)保貸款方式為主的信貸模式很難滿足適度規(guī)模養(yǎng)殖場/戶的信貸資金的需求，也制約著高質量肉牛養(yǎng)殖場/戶的發(fā)展。（4）牛源不足和低水平競爭是導致規(guī)模以上企業(yè)達產率低的重要原因。20世紀90年代以后社會經濟和農業(yè)機械化水平的提高使牛的肉用功能逐漸取代了役用功能，肉牛產業(yè)取得了突飛猛進的發(fā)展。進入21世紀以后，現(xiàn)代化屠宰加工企業(yè)不斷涌現(xiàn)并促使肉牛產業(yè)有傳統(tǒng)向現(xiàn)代化模式轉變，2008年以來隨著勞動力價格、玉米等飼料價格的不斷上漲，小規(guī)模戶肉牛養(yǎng)殖比較效益不斷下降，很多地區(qū)出現(xiàn)了母牛和肉牛存欄嚴重下滑的現(xiàn)象，牛源緊張狀況直接增加了屠宰加工企業(yè)的生產成本，同時導致加工企業(yè)達產率嚴重不足。
四、“十四五”肉牛牦牛產業(yè)經濟政策需求分析
（1）加大肉牛產業(yè)補貼政策需求。政策支持與引導是促進我國肉牛產業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展的重要手段和途徑之一。目前，日本、歐美等部分發(fā)達國家都相繼出臺了涵蓋母牛、犢牛、飼料、飼草、牛舍、飼養(yǎng)設備、糞便處理等方面的補貼政策。我國對生豬、奶牛等產業(yè)也初步形成了較為完善的產業(yè)支持政策體系，但我國肉牛產業(yè)發(fā)展相關支持政策還不完善。我國肉牛價格穩(wěn)定政策尚未形成，肉牛市場風險很大，價格波動頻繁，廣大肉牛養(yǎng)殖戶的飼養(yǎng)積極性受到嚴重影響。肉牛保險政策不健全，理賠體系不完善，數據核實困難，基層理賠鑒定人員缺乏基本取證設備，承保、理賠、鑒定、委托關系不夠規(guī)范，理賠不及時等問題突出，影響了養(yǎng)殖戶投保的積極性，阻礙了肉牛保險政策功能的發(fā)揮。盡管國家和地方各級政府對肉牛產業(yè)發(fā)展也出臺了相關的扶持政策，投入了一定的資金，一定程度上促進了我國肉牛產業(yè)的發(fā)展，但從肉牛產業(yè)發(fā)展面臨的困難和發(fā)展需求看，投入扶持的力度還不夠，對產業(yè)發(fā)展的影響、導向和促進作用還要加強，這也是關系到能否保證我國肉牛養(yǎng)殖業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重大課題。目前，90%以上的養(yǎng)殖場均表示缺乏肉牛母牛補貼政策，而且補貼額度低，難以起到激勵養(yǎng)殖戶積極性的作用。另外，針對貸款難、貸款貴的問題，需要政府出臺貸款貼息政策支持。針對主產區(qū)和重點肉牛養(yǎng)殖戶/場出臺補貼政策，包括適度規(guī)模補貼、保險補貼和貼息補貼政策等。（2）肉牛產業(yè)科技支撐需求。增強肉牛養(yǎng)殖業(yè)科技支撐能力，加大肉牛產業(yè)技術研發(fā)的資金投入力度。加強科技攻關能力，盡快縮小與發(fā)達國家的差距。需要加大地方優(yōu)良品種資源保護和開發(fā)力度，加強對地方良種牛的生產性能和肉質選育提高?，F(xiàn)代信息技術是解決肉牛產業(yè)粗放、低效、競爭乏力的關鍵，對飼料供應、肉牛飼養(yǎng)、肉牛屠宰加工、儲存運輸、銷售、檢疫檢驗等整條產業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)具有重要意義。此外，先進的技術和管理方法不能迅速傳播，帶來了肉牛產業(yè)相關企業(yè)生產、管理水平低下的問題，傳統(tǒng)的檢測和預警技術不夠先進，帶來了肉牛產業(yè)抗風險能力有限、轉型升級相對乏力的問題。因此，我國肉牛產業(yè)發(fā)展必須要積極擴大現(xiàn)代技術的應用范圍和提升水平。（3）肉牛加工業(yè)提質增效及品牌建設需求。以提升龍頭加工企業(yè)發(fā)展質量和品牌發(fā)展為重點，開展肉牛加工業(yè)優(yōu)化布局、效率提升及品牌建設研究。建立肉牛屠宰加工行業(yè)準入制度，防止企業(yè)盲目上馬沖擊產業(yè)健康發(fā)展。通過引入投資人、重組整合、重點扶持等措施，擴大養(yǎng)殖規(guī)模，提升加工能力，打造優(yōu)勢品牌，拓展高端市場，增強發(fā)展動力，做大主體規(guī)模，帶動全產業(yè)鏈發(fā)展。根據養(yǎng)殖、屠宰加工技術水平和產業(yè)現(xiàn)狀，以技術標準為基礎實施準入制度，促使科技含量低、發(fā)展前景差的屠宰加工企業(yè)的自我淘汰，使企業(yè)的布局和產能與當地的肉牛養(yǎng)殖實際相符合，促進肉牛產業(yè)健康發(fā)展。同時，加強肉牛產業(yè)品牌體系建設，以區(qū)域品牌、企業(yè)品牌和國家名牌，加大龍頭企業(yè)品牌建設力度，以品牌提升肉牛產業(yè)鏈價值和帶動肉牛產業(yè)高質量發(fā)展。
（4）規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）用地政策需求。針對適度規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）用地難的問題，需要統(tǒng)籌規(guī)劃做好規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）的用地支持政策。一方面，對規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）用地傾斜；第二，對于“糧改飼”等采取糧食補貼政策同等效果補貼政策。從土地規(guī)模角度和養(yǎng)殖規(guī)模角度給與重點傾斜支持，加大肉牛母牛養(yǎng)殖支持配套政策支持力度。
參與調研單位：產業(yè)經濟研究室、駐馬店站、通遼站、中衛(wèi)站、宿州站、臨沂站、濟南站、延邊站、隨州站、烏拉蓋站、漣源站、寶雞站、齊齊哈爾站、昆明站、海北站、紅原站、拉薩站、玉樹站、大通站、甘南站、高安站、公主嶺站、張掖站、哈爾濱站、合肥站、恒都站、石家莊站、伊犁站。
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